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美国农业史话(3):美国政府的农业政策 (1945年以后)

送交者: qmh 2007年3月21日20:21:27 于 [星语心愿]http://www.bbsland.com
 

背景[此段背景概括省略许多细节]:

到1860年,使用当时的农业生产机械和生产工具,美国一个农民可以应付160英亩土地,相当于耕种960市亩土地。19世纪中期以后,在人类历史上曾经无数次威胁人类生存的农业饥荒,对于美国来说,基本上已经成为过去。越来越丰富的农业产品,不仅可以满足国内市场的需要,而且源源不断地运往海外市场。不幸的是,农业发展不是一个 (生产能力 + 生产产量 = 增加农民收入) 的简单公式。美国内战以后,随著国内工商业、农业商品化的深入发展,农业经济变得更加复杂化,农民收入越来越不稳定,农业产品过剩、市场、价格、资金和贷款、交通运输等经济问题,逐渐成为困扰美国农民和农业经济的主要问题。

围绕上述问题,自1870年起,至1890年代末,美国国内曾经发生数次自发的农民抗争运动,包括格兰其运动(Granger Movement),农夫联盟运动(The Farmers' alliances),以及广大农民参加的人民党运动(ThePeople's Party or The Populist Movement)。

1898年,19世纪最后的一次世界性经济危机结束,美国农业逐渐恢复元气。由于国内工商业高速发展,人口大幅增加,及国内收入水平提高,对农产品需求增加。直到1914年,农业持续繁荣,是为美国农业史上的“黄金时期”。第一次世界大战爆发后,美国农民的口号是“用小麦打败敌人”。

持续经济繁荣,导致农民不断扩大生产,开辟新的土地。不知不觉中,农民又走进了生产能力、产品产量过剩的死胡同。1920年以后,农业生产能力严重过剩,农产品价格跌跌不休,“谷贱伤农”。同时,土地价格等生产资料成本有增无减,农民负担沉重,农业陷入长期不景气状态。到1932年经济大危机时,农民因为债务压力和农产品价格下跌,破产无数。

1920年代起,美国政府开始关注日益复杂的农业经济问题。30年代罗斯福总统“新政”时期,采取一系列政策措施帮助陷于困境中的农民。其中一部分政策和原则,一直延续至二战以后时期。

[以上背景概括,省去许多具体情节。因为战后的农业政策更加relevant,故在此处只从45年战后谈起]

美国政府的农业政策 (1945年以后)

政策争论

“新政”农业政策,原为应对30年代经济危机的紧急措施。第二次世界大战结束以后,许多人曾经以为必然重新爆发的经济大危机并未出现,1949年的短暂经济滑落只不过是虚惊一场。不过,1952年以后,农业生产过剩问题又重新浮现,农业价格支持和其它“新政”应急措施,从此成为美国政府的长久农业政策。

从1950年代,到1990年代,联邦政府的农业保护政策一直倍受争议。一部分人认为,联邦政府不应该干涉农业经济,支持和保护农业价格的政策只能进一步恶化农业产品过剩现像。建议政府减少农业价格补贴,或者根据不同时期的农产品产量,实行较为灵活的价格补贴政策。更有人主张完全废除政府对农业价格的支持与保护,由市场来决定农业产品的供给、需求、以及价格。如果有农民因此破产失业,也是市场经济发展过程中的必然结果。只有这样,才能真正恢复农业产品供需平衡,稳定农产品价格。持上述观点的人包括很多共和党人。另一部分人则坚持,联邦政府应该继续罗斯福总统制定的农业扶持、保护政策。支持联邦政府继续价格保护政策者,除农民以外,还有很多民主党人。

1980年代以后,共和党人和一部分经济学家加紧了对农业保护政策的批评。不过,无论是共和党政府,还是民主党政府,谁也不敢真正废除农业价格补贴政策。即使是共和党明星罗纳德.里根总统,也是说一套,做一套。1981年,里根政府提出的农业法案草案,只有不足20亿美元的农业预算;1987年,包括农业价格补贴、收入补助在内的各种农业项目的费用高达260亿美元,令人瞠目结舌。里根以后,联邦政府农业价格补贴、收入补助等农业项目的费用有所下降,例如1989年为100亿美元。2002年,布什政府通过的2003年农业法令,继续为美国农业提供价格、收入等各种保护,费用仍然高达90亿美元。总之,自从1945年以来,直到现在,美国政府农业保护政策有许多修改、补充,但是万变不离其中,适当限制农业产品产量,实行价格保护,收入补贴,是近年来历届美国政府农业政策的基本点。

农业剩余产品处置

联邦政府实行农产品价格支持、农业收入补贴政策,主要有三个基本手段:1) 闲置一部分土地,减少农业生产产量,由政府根据农民闲置土地的数量,向农民发放补贴支票;2) 联邦政府以保护价格直接购买农民的剩余产品;3) 通过“不追究贷款”(non-recourse loan)和“CCC”贷款折算率(loan rates)。不难想像,联邦政府的财政负担相当沉重,同时,如何处理政府收集的大批剩余农业产品,也需要联邦政府制定妥善、合理的消化、处置政策。

1945年以后,美国政府处置库存剩余农业产品的手段,可以大致分为国际援助和国内福利计划两个方面。在国际上,通过粮食对外援助政策,解决一部分库存余粮问题。1945年至1947年,第二次世界大战刚刚结束,欧洲地区只剩下一片瓦砾和废墟,美国的政策也简单,把剩余农业产品运送到欧洲,使欧洲国家免受饥饿之苦。1947年至1949年,美国政府制定和实施了影响深远的“马歇尔计划”。大战结束之后,欧洲何去何从,尚未可知。美国政策制定人深惧欧洲战后的经济苦难,会导致社会动荡,最终引发政治转变,使欧洲投入苏联的怀抱。“马歇尔计划”的政策目标,便是帮助欧洲国家(主要是西欧国家)恢复经济,从而形成以美国占主导地位,美国 - 欧洲在共同意识形态之上的经济、市场体系,以及政治合作和军事联盟。由于在“马歇尔计划”中,粮食和食品援助达到所有援助物资的38%,农业经济史专家施莱拜克尔认为,从农业的角度看,“马歇尔计划”相当于由美国政府出资补助、支助的大规模农业产品出口活动。一方面,“马歇尔计划”帮助了欧洲经济复兴;另一方面,联邦政府通过该项计划,以补贴价格收购、处理国内大批农业剩余产品,使美国国内农民获益,一箭双雕。

1954年,美国国会通过了“农业贸易发展和援助法令”(The Agricultural Trade Development and Assistance Act),又称“公共法 480”(Public Law 480),简称“PL 480”。该法令的主要政策目标,是通过粮食和食品援助,扩大美国在世界各地的影响,支持和帮助对美国友好的国家,遏制苏联的影响。法令授权联邦政府在国外部分国家和地区,以当地货币作为交换媒介,出售美国农业产品,并将一部分收入留在当地,设立奖学金、文化交流机构和其它援助项目;在紧急情况下,联邦政府可以对外提供无偿食物援助;联邦政府也将一部分农业产品转交给从事国际救济工作的慈善机构。以后,国会又增加了一条,允许美国政府提供专门贷款给其它国家,用于购买美国的剩余农业产品。法令还规定,如果国内粮食供应出现短缺和其它紧急状况,停止实施食品外援计划。“PL 480”和“马歇尔计划”一样,主要是一项外交政策。由于“PL 480”的粮食产品,来自联邦政府以补贴价格收购的美国国内剩余农业产品,以及“CCC‘等机构储存的国内余粮,实际上帮助了美国国内的农民,也解决了政府仓库里越来越多的一部分积压粮食。由于“PL 480”以长期、低息贷款,有偿援助为主,联邦政府在财政方面也不是完全吃亏。“PL 480”,一项法令,或直接,或间接,涉及多项目标。

早在1935年,美国政府便设立了“中小学校午餐计划”(The School Lunch Program)。1939年,美国农业部进一步扩展了“中小学校午餐计划”,以便更好地满足穷孩子的需要。1961年的农业法令,再次扩大“中小学校午餐计划”,该计划从此成为美国中小学教育中的一景,也是联邦政府农业扶持政策的一个组成部分。根据“中小学校午餐计划”,农业部为中小学校提供拨款和食品,学校再根据学生的家庭经济状况,为一部分学生提供免费或者低价午餐。通过该项计划,政府既帮助了经济条件不太宽裕的学生和学生家庭,同时扩大了农业产品的消费市场。

1939年,农业部开始试行帮助低收入人员的“食品卷计划”(The Food Stamp Program)。1943年,美国政府停止了“食品卷计划”。1964年,美国国会正式通过了“食品卷法令”(The Food Stamp Act),开始在全国范围内实施。通过该项法令,一方面帮助国内一部分低收入,甚至无收入人口;同时,扩大国内农业产品消费,消化处理政府通过各种农业保护法令所积累的大量农业产品。

一般而言,随著国家富裕程度、国民收入水平提高,人们用于食物方面的资金,占各种消费资金总量的比例越来越小。1950年,平均每一名美国人,大约花费其收入的30.6%购买各种食品;1969年,下降到17%。一个国家如此,一个家庭也莫不如是。对于低收入家庭而言,情形却恰好相反,收入越低,花费在食物方面的资金所占比重越大,以满足衣、食等基本需要为主。政府举办的“中小学校午餐计划”和“食品卷计划”,不仅帮助收入较低的家庭补充食物资金,也使低收入家庭能够匀出、使用有限的资源,购买其它消费品,从而在一定程度上扩大社会需求和消费总量。这一效果,是否在政策原始制定者的设计之中,不得而知。

除了“中小学校午餐计划”和“食品卷计划”以外,美国政府还设立了许多类似的食品支助项目,其目的的功能,大同小异。例如,“特别牛奶计划”(The Special Milk Program),“中小学早餐计划”(The School Breakfast Program),“暑期食品服务计划”(The Summer Food Service Program),“印第安人保留地食品分配计划”(The Food Distribution Program on Indian Reservations),“老年人食品营养计划”(The Nutrition Program for the Elderly),“紧急食品援助计划”(The Emergency Food Assistance Program)等等。1990年农业法案,建议拨给国内食品援助计划的资金总额高达276亿美元,超过政府直接用于农业支持项目资金的3倍以上。2003年,由于火鸡产量过剩,农业部计划购买价值2000万美元的火鸡,捐赠给国内儿童营养和其它食品援助项目,一举两得。

扩大农业产品出口

美国农业素有出口海外市场的传统。早在殖民地时期,殖民地的商人便活跃在大西洋两岸地区,贩运、销售新大陆生产的烟草、大米、小麦、肉类等多种农业产品。1900年以前,农业产品出口一直占美国各类产品出口总额的绝大部分,曾经是美国出口创汇的主要手段,为改善农民生活,积累国内工农业建设资金,起了举足轻重的作用。进入20世纪以后,农业产品,相对于工业产品,在国内商品出口总额中的比重开始明显下降。到1950年,农业出口在国内出口商品总额中的比例为30%。到1989年,进一步下降至10%。尽管如此,农业出口贸易依然是美国农业经济和农业产品销售环节中的一个重要组成部分。农业经济学家考克雷恩坦言,在20世纪,美国农业的每一个繁荣时期,都和当时较高水平的农业出口贸易有关。在1970、80年代,美国农业作物产量中的30%, 甚至40%,全部销往国际市场。与此同时,美国农民的相当一部分收入,也来自于国际农业市场。

自从1930年代以来,美国联邦政府承担了以保护价格等手段扶助农业,支助农民的责任,增加了政府的财政负担。同时,农业产品过剩的状况并没有根本解决。对於政府和农民而言,扩大农业产品出口贸易,开辟新的农业出口市场,无疑是缓和农业产品供大於求,减轻政府财政负担的最佳选择。1947年的“马歇尔计划”,1954年以后的“农业贸易发展和援助法令”,又称“公共法 480”,其主要目的是为美国政府当时的外交政策服务,但是也无疑有助于扩大美国农业产品的海外市场。1965年,美国国会制定了新的农业法令(The Agricultural Act of 1965),将美国国内的农业产品保护价格调低,接近国际价格水平,加强美国农业产品的竞争力,同时利用美国农业的规模,技术、管理、产品质量等优势,扩大美国农业产品的海外市场。1970年,美国农业出口总额为70亿美元,1981年,达到440亿美元。1970年代美国农业出口贸易的空前繁荣,有多种原因,包括1970年代初期世界上一些国家和地区农业歉收,粮食短缺;第二次世界大战战后欧洲和日本的经济复兴,收入增加;美国和其他主要工业国家为许多落后国家提供大量贷款,购买发达国家的工农业产品等等。进入1980年代以后,世界面临经济衰退,第三世界国家债务危机开始显现,欧洲农业恢复并且积极出口其农业产品,增加了国际农业市场的竞争压力。到1986年,美国农业出口总额一度大幅度下降至263亿美元。同年,马拉松式的国际贸易谈判“乌拉圭圆桌会议”开始,美国和其它国家为农业贸易、农业补贴问题争论不休,互不让步。到1990年,美国农业出口总额好歹又逐渐上升至380亿美元。

在美国农业近400年发展史上,英国和欧洲大陆曾经一直是美国农业产品的主要海外市场。在70年代初,美国借前苏联农业歉收之际,成功地进入苏联市场,赚自己冷战时期主要对手的钞票。不久以后,美国农业又开辟了印度市场。自从1970年代末以来,美国农业出口的主要海外市场,开始由欧洲转向人口众多而且集中的亚洲地区。1980年代以来,美国农业开始逐步步入中国市场。美国农民皆商,加上政府积极协助,不断开发和扩大国际农业市场,以保障美国农业经济发展的活力、规模、水平和持续性。

小结
大约在近100年以前,美国一位农业学院院长,对於农业经济特徵,曾经说过一句颇为苦涩的话,“农业是所有职业中最好的职业,因为没有人能够从中致富”(Farming is the best of all vocations because nobody can get rich in it)。言语之间,流露出对於19世纪晚期以后出现,且挥之不去的农民的经济问题的诸多无奈。

自从1930年代期以来,美国政府积极参与农业经济活动,通过政府农业政策,调节农业生产产量、农业产品价格、以及提供农业贷款和农业市场/出口服务等等,力图稳定国内农业产品供应,维持和提高农民经济收入,保障农民的经济利益。农业经济史专家施莱拜克尔认为,自从1950、50年代以来,美国政府凭借其经济实力,坚持农业保护政策,农业经济已经成为美国国内经济中的一项“公益事业”。分散的、农民一家一户的家庭经济活动,通过美国政府这支看得见的手,至少在主要农业产品产量和产品价格方面,已经基本上被国家卡特尔化了。

启明
2007.3.21.

[注:本文系摘自3年前本人写的一部关于美国经济史著作(94年版)-qmh)


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